РЕШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА УКРАИНЫ
по делу по конституционному представлению Верховного Суда относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) отдельных положений постановления Кабинета Министров Украины „Об установлении карантина с целью предотвращения распространения на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2, и этапов ослабление противоэпидемических мероприятий“, положений частей первой, третьей статьи 29 Закона Украины „О Государственном бюджете Украины на 2020 год“, абзаца девятого пункта 2 раздела II „Заключительные положения“ Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины „О Государственном бюджете Украины на 2020 год“»
г. Киев 28 августа 2020 года № 10-р/2020
Дело № 1-14/2020(230/20)
Большая палата Конституционного Суда Украины в составе судей:...
рассмотрел на пленарном заседании дело по конституционному представлению Верховного Суда относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) отдельных положений постановления Кабинета Министров Украины „Об установлении карантина с целью предотвращения распространения на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2, и этапов ослабление противоэпидемических мероприятий“ от 20 мая 2020 года № 392 (Официальный вестник Украины, 2020 г., № 43, ст. 118), положений частей первой, третьей статьи 29 Закона Украины „О Государственном бюджете Украины на 2020 год“ от 14 ноября 2019 года № 294-IX (Ведомости Верховной Рады Украины, 2020 г., № 5, ст. 31) с изменениями, абзаца девятого пункта 2 раздела II „Заключительные положения“ Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины „О Государственном бюджете Украины на 2020 год“» от 13 апреля 2020 года № 553-IX (Ведомости Верховной Рады Украины, 2020 г., № 19, ст. 126).
Заслушав судью-докладчика Филюка П.Т. и исследовав материалы дела, Конституционный Суд Украины
установил:
1. Субъект права на конституционное представление - Верховный Суд обратился в Конституционный Суд Украины с ходатайством признать не отвечающими Конституции Украины (являются неконституционными), положения подпунктов 5, 6, 7, 14 пункта 3, абзаца шестого пункта 6 постановления Кабинета Министров Украины „Об установлении карантина с целью предотвращения распространения на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2, и этапов ослабление противоэпидемических мероприятий“ от 20 мая 2020 года № 392 (далее - Постановление № 392), пунктов 10, 17 Порядке осуществления противоэпидемических мероприятий, связанных с самоизоляцией, утвержденного Постановлением № 392 (далее - Порядок), частей первой, третьей статьи 29 Закона Украины „О Государственном бюджете Украины на 2020 год“ от 14 ноября 2019 года № 294-IX с изменениями (далее - Закон № 294), абзаца девятого пункта 2 раздела II „Заключительные положения“ Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины „О Государственном бюджете Украины на 2020 год“» от 13 апреля 2020 года № 553-IX (далее - Закон № 553).
Верховный Суд просит проверить положения Постановления № 392, Закона № 294, Закона № 553 на соответствие частям первой, второй статьи 8, частям первой, второй статьи 24, части первой статьи 33, статьи 39, частям первой, третьей статьи 42, частям первой, третьей статьи 49, статьи 64, пункта 14 части первой статьи 92, части первой статьи 126, частям первой, второй статьи 129-1 Конституции Украины.
2. Конституционный Суд Украины, решая поднятые в конституционном представлении вопросы, исходит из того, что согласно Конституции Украины права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства; государство отвечает перед человеком за свою деятельность; утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства (часть вторая статьи 3); органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией границах и согласно законам Украины (часть вторая статьи 6); в Украине признается и действует принцип верховенства права; Конституция Украины имеет наивысшую юридическую силу; законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны соответствовать ей (части первая, вторая статьи 8); правовой порядок в Украине основывается на началах, согласно которым никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством; органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и в способ, что предусмотрены Конституцией и законами Украины (статья 19).
3. Оспариваемыми положениями пункта 3 Постановления № 392 на период действия карантина запрещалось, в частности:
- проведение массовых (культурных, развлекательных, спортивных, социальных, религиозных, рекламных и иных) мероприятий с количеством участников более 10 человек (подпункт 5);
- работа заведений общественного питания (ресторанов, кафе), торгово-развлекательных центров (кроме расположенных в них магазинов), деятельность учреждений, предоставляющих услуги по размещению, заведений развлекательной деятельности, фитнес-центров, учреждений культуры (подпункт 6);
- осуществление регулярных и нерегулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском, пригородном, междугородном, внутриобластном и межобластном сообщении, в частности пассажирские перевозки на городских автобусных маршрутах в режиме маршрутного такси (подпункт 7);
- учреждениям здравоохранения проведение плановых мероприятий по госпитализации (подпункт 14).
Абзацем шестым пункта 6 Постановления № 392 предполагалось, что обязательной самоизоляции подлежат лица, достигшие 60-летнего возраста.
Пунктами 10, 17 Порядка в отношении лиц, которые нуждаются в самоизоляции, установлено требование постоянного пребывания в определенном ими месте самоизоляции, удержание их от контакта с другими лицами, кроме тех, с которыми совместно проживают, предусмотрены отдельные послабления по режиму самоизоляции.
3.1. Согласно положениям раздела II „Права, свободы и обязанности человека и гражданина“ Основного Закона Украины, в частности:
- граждане имеют равные конституционные права и свободы и являются равными перед законом; не может быть привилегий или ограничений по признакам расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного состояния, местожительства, за языковыми или другими признаками (части первая, вторая статьи 24);
- каждому, кто на законных основаниях находится на территории Украины, гарантируется свобода передвижения, свободный выбор места проживания, право свободно оставлять территорию Украины, за исключением ограничений, которые устанавливаются законом (часть первая статьи 33);
- граждане имеют право собираться мирно, без оружия и проводить сборы, митинги, походы и демонстрации, о проведении которых заблаговременно уведомляются органы исполнительной власти или органы местного самоуправления; ограничение относительно реализации этого права может устанавливаться судом в соответствии с законом (статья 39);
- каждый имеет право на предпринимательскую деятельность, которая не запрещена законом (часть первая статьи 42);
- каждый имеет право на труд, что включает возможность зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно избирает или на которую свободно соглашается; государство создает условия для полного осуществления гражданами права на труд (части первая, вторая статьи 43);
- граждане имеют право на социальную защиту, что включает право на обеспечение их в случае полной, частичной или временной потери трудоспособности, потери кормильца, безработицы с независимых от них обстоятельств, а также в старости и в других случаях, предусмотренных законом (часть первая статьи 46);
- каждый имеет право на достаточный жизненный уровень для себя и своей семьи, включающий достаточное питание, одежду, жилье (статья 48);
- каждый имеет право на охрану здоровья, медицинскую помощь и медицинское страхование (часть первая статьи 49);
- каждый имеет право на образование (часть первая статьи 53);
- каждый имеет право на возмещение за счет государства или органов местного самоуправления материального и морального вреда, причиненного незаконными решениями, действиями или бездеятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц при осуществлении ими своих полномочий (статья 56).
3.2. Конституционный Суд Украины отмечает, что в соответствии со статьей 64 Конституции Украины конституционные права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены, кроме случаев, предусмотренных Конституцией Украины; в условиях военного или чрезвычайного положения могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием срока действия этих ограничений; не могут быть ограничены права и свободы, предусмотренные статьями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституции Украины.
Конституционный Суд Украины подчеркивает, что ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина является возможным в случаях, определенных Конституцией Украины. Такое ограничение может устанавливаться исключительно законом - актом, принятым Верховной Радой Украины как единственным органом законодательной власти в Украине. Установление такого ограничения подзаконным актом противоречит статьям 1, 3, 6, 8, 19, 64 Конституции Украины.
3.3. Во время рассмотрения Конституционным Судом Украины этого дела Кабинет Министров Украины постановлением „О внесении изменений к некоторым актов Кабинета Министров Украины“ от 17 июня 2020 года № 500 внес изменения в названия Постановления № 392, пункта 3 Постановления № 392, изложив его в новой редакции, абзац шестой пункта 6 Постановления № 392 исключил.
Кроме того, в соответствии с пунктом 2 перечня постановлений Кабинета Министров Украины, утративших силу, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины „Об установлении карантина и введении усиленных противоэпидемических мероприятий на территории со значительным распространением острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2“ от 22 июля 2020 года № 641, пункты 2-8, 11, 12, 12-1-12-3, 13-16 Постановления № 392 признаны утративших силу. Поскольку пункт 6 Постановления № 392, которым был утвержден Порядок, утратил силу, то Порядок также утратил силу.
Законом Украины „О Конституционный Суд Украины“ предусмотрено, что Конституционный Суд Украины рассматривает вопрос относительно соответствия Конституции Украины (конституционности) действующих актов (их отдельных положений) (часть первая статьи 8); Большая палата Конституционного Суда Украины закрывает конституционное производство по делу, если во время пленарного заседания будут выявлены основания для отказа в открытии конституционного производства, предусмотренные статьей 62 этого закона (часть четвертая статьи 63).
Следовательно, есть основания для прекращения конституционного производства по данному делу в части соответствия Конституции Украины (конституционности) положений подпунктов 5, 6, 7, 14 пункта 3, абзаца шестого пункта 6 Постановления № 392, пунктов 10, 17 Порядке в соответствии с пунктом 5 статьи 62 Закона Украины „О Конституционный Суд Украины“ - утрата силы актом (его отдельными положениями), в отношении которого поставлен вопрос соответствия Конституции Украины.
4. Решая вопрос о конституционности оспариваемых положений Закона № 294, Конституционный Суд Украины выходит с юридической позиции, которую он неоднократно высказывал: поскольку предмет закона о Государственном бюджете Украины четко определен в Конституции Украины, то этот закон не может отменять или изменять объем прав и обязанностей, льгот, компенсаций и гарантий, предусмотренных другими законами Украины (абзац восьмой пункта 4 мотивировочной части Решения от 9 июля 2007 года № 6-рп/2007).
Кроме того, исходя из того, что предмет регулирования Бюджетного кодекса Украины (далее - Кодекс), так же, как и предмет регулирования законов Украины о Государственном бюджете Украины на каждый год, является специальным, что обусловлено положениями пункта 1 части второй статьи 92 Основного Закона Украины, Конституционный Суд Украины в Решении от 27 февраля 2020 года № 3-р/2020 пришел к выводу, что Кодекс нельзя вносить изменения в другие законы Украины, останавливать их действие или отменять их, а также устанавливать другое (дополнительное) законодательное регулирование отношений, отличное от того, что является предметом специального регулирования другими законами Украины (абзац восьмой подпункта 2.2 пункта 2 мотивировочной части).
Учитывая изложенное, Конституционный Суд Украины в очередной раз подчеркивает, что отмена или изменение закона о Государственном бюджете Украины объема прав и гарантий и законодательного регулирования, предусмотренных в специальных законах, противоречит статье 6, части второй статьи 19, статьи 130 Конституции Украины.
4.1. Одним из составляющих элементов конституционного принципа верховенства права является принцип юридической определенности.
Конституционный Суд Украины отмечал, что юридическую определенность следует понимать через такие ее составляющие элементы: четкость, понятность, однозначность норм права; право лица в своих действиях рассчитывать на разумную и предсказуемую стабильность существующего законодательства и возможности предвидеть последствия применения норм права (легитимные ожидания) (абзац пятый подпункта 3.2 пункта 3 мотивировочной части Решения от 23 января 2020 года № 1-р/2020).
Установление предельного размера заработной платы, денежного обеспечения работников, служебных и должностных лиц бюджетных учреждений (включая органы государственной власти и другие государственные органы, органы местного самоуправления), предусмотренное в апреле 2020 года и на период до завершения месяца, в котором отменяется карантин, установленный Кабинетом Министров Украины (части первая, третья статьи 29 Закона № 294), является неопределенным относительно действия во времени и не обеспечивает предсказуемости применения этих норм права.
В соответствии с частью первой статьи 113 Конституции Украины, частью первой статьи 1 Закона Украины „О Кабинете Министров Украины“ Кабинет Министров Украины (Правительство Украины) является высшим органом в системе органов исполнительной власти.
То есть оспариваемыми положениями статьи 29 Закона № 294 заработная плата, денежное обеспечение работников, служебных и должностных лиц органов законодательной и судебной власти поставлены в зависимость от исполнительной власти.
4.2. Конституцией Украины установлено, что исключительно законами Украины определяется, в частности, статус судей (пункт 14 части первой статьи 92); независимость и неприкосновенность судьи гарантируются Конституцией и законами Украины; влияние на судью в любой способ запрещается (части первая, вторая статьи 126); государство обеспечивает финансирование и надлежащие условия для функционирования судов и деятельности судей; размер вознаграждения судьи устанавливается законом о судоустройстве (первое предложение части первой, часть вторая статьи 130).
Конституционный Суд Украины неоднократно обращал внимание на недопустимость ограничения законом независимости судей, в частности их надлежащего материального обеспечения, изменения размера судейского вознаграждения, уровня пожизненного денежного содержания судей в отставке (решение от 24 июня 1999 года № 6-рп/99, от 20 марта 2002 года № 5-рп/2002, от 1 декабря 2004 года № 19-рп/2004, от 11 октября 2005 года № 8-рп/2005, от 18 июня 2007 года № 4-рп/2007, от 22 мая 2008 года № 10-рп/2008, от 3 июня 2013 года № 3-рп/2013от 19 ноября 2013 года № 10-рп/2013, от 8 июня 2016 года № 4-рп/2016, от 4 декабря 2018 года № 11-р/2018, от 18 февраля 2020 года № 2-р/2020, от 11 марта 2020 года № 4-р/2020).
Проанализировав юридические позиции относительно независимости судей, Конституционный Суд Украины пришел к выводу, что гарантии независимости судей обусловленные конституционно определенной исключительной функцией судов осуществлять правосудие; законодатель не может произвольно устанавливать или изменять размер вознаграждения судьи, используя свои полномочия как инструмент влияния на судебную власть (абзацы седьмой, восьмой подпункта 4.1 пункта 4 мотивировочной части Решения от 11 марта 2020 года № 4-р/2020).
Следовательно, ограничения судейского вознаграждения является посягательством на гарантии независимости судей.
Таким образом, положения частей первой, третьей статьи 29 Закона № 294 противоречат статьям 1, 6, частям первой, второй статьи 8, части второй статьи 19, частям первой, второй статьи 55, частям первой, второй статьи 126, статьи 130 Конституции Украины.
4.3. Конституционный Суд Украины считает, что ограничение соответствующих выплат является допустимым в условиях военного или чрезвычайного состояния. Однако такого рода ограничение должно вводиться пропорционально, с установлением четких временных сроков и в жестком соответствии с Конституции и законов Украины.
Такое ограничение также может применяться и к судьям, однако после окончания срока его действия утраченные в связи с этим ограничением средства необходимо компенсировать соответствующими выплатами, поскольку судейское вознаграждение является составным элементом статуса судьи, определенного Конституцией Украины.
5. Положением абзаца девятого пункта 2 раздела II „Заключительные положения“ Закона № 553 предусмотрено, что со дня вступления в силу Закона № 553 (18 апреля 2020 года) и до 1 января 2021 года временно не применяется часть первая статьи 25 Кодекса, согласно которой „Казначейство Украины осуществляет бесспорное списание средств государственного бюджета и местных бюджетов на основании решения суда“.
Верховный Суд считает, что указанное положение Закона № 553 противоречит частям первой, второй статьи 129-1 Конституции Украины.
5.1. В Конституции Украины определены основные принципы судопроизводства, в том числе и обязательность судебного решения; судебное решение является обязательным к исполнению; государство обеспечивает исполнение судебного решения в определенном законом порядке (пункт 9 части второй статьи 129, части первая, вторая статьи 129-1).
Согласно частей первой, второй статьи 55 Конституции Украины права и свободы человека и гражданина защищаются судом; каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц.
Конституционный Суд Украины неоднократно отмечал, что исполнение судебного решения является неотъемлемым составным элементом права каждого на судебную защиту; невыполнение судебного решения угрожает сущности права на справедливое рассмотрение судом; государство не может уклоняться от выполнения своего положительного обязанности по обеспечению исполнения судебного решения для реальной защиты и восстановления защищенных судом прав и свобод, законных интересов физических и юридических лиц, общества, государства (абзац третий пункта 2 мотивировочной части Решения от 13 декабря 2012 года № 18-рп/2012, первое предложение абзаца второго пункта 3 мотивировочной части Решения от 25 апреля 2012 года № 11-рп/2012, первое предложение абзаца восьмого подпункта 2.1 пункта 2 мотивировочной части Решения от 15 мая 2019 года № 2-р(II)/2019).
Исследуя практику Европейского суда по правам человека, Конституционный Суд Украины обобщил, что определено статьей 6 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод 1950 года право на суд было бы иллюзорным, если бы юридическая система государства допускала, чтобы окончательное обязательное судебное решение не исполнялось в ущерб одной из сторон; и именно на государство возложена положительный обязанность создать систему исполнения судебных решений, которая была бы эффективна как в теории, так и на практике, и гарантировала бы их выполнение без ненадлежащих задержек; эффективный доступ к суду включает право на то, чтобы решение суда было выполнено без неоправданных задержек; государство и его государственные органы ответственны за полное и своевременное исполнение судебных решений, вынесенных против них (абзац одиннадцатый подпункта 2.1 пункта 2 мотивировочной части Решения от 15 мая 2019 года № 2-р(II)/2019).
Согласно статье 13 Закона Украины „О судоустройстве и статусе судей“ судебные решения, которые набрали законной силы, являются обязательными к исполнению всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами, физическими и юридическими лицами и их объединениями на всей территории Украины (первое предложение части второй); органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица не могут принимать решения, которые отменяют судебные решения или останавливают их выполнения (абзац второй части седьмой).
Европейский суд по правам человека в решении по делу „Осовська и другие против Украины“ от 28 июня 2018 года (заявление № 2075/13 и другие) отметил, что юридическая определенность предполагает соблюдение принципа окончательности судебных решений (§ 26). Кроме того, в пилотных решениях по делам „Юрий Николаевич Иванов против Украины“ от 15 октября 2009 года (заявление № 40450/04) и „Бурмич и другие против Украины“ от 12 октября 2017 года (заявление № 46852/13 и другие) этот суд указал на системное неисполнение окончательных судебных решений в Украине.
Конституционный Суд Украины считает, что принцип разделения властей (статья 6 Конституции Украины) очевидно нарушается, если законодательный орган своим актом временно останавливает исполнение окончательных судебных решений.
Следовательно, обеспечение исполнения окончательного судебного решения является положительным обязанностью государства, однако оспариваемым положением Закона № 553 делает невозможным осуществление Государственной казначейской службой Украины бесспорного списания средств государственного бюджета и местных бюджетов на основании решения суда до 1 января 2021 года, что ограничивает конституционное право лица на судебную защиту.
Таким образом, положения абзаца девятого пункта 2 раздела II „Заключительные положения“ Закона № 553 противоречит статьям 1, 6, 8, части второй статьи 19, частям первой, второй статьи 55, пункта 9 части второй статьи 129, частям первой, второй статьи 129-1 Конституции Украины.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 147, 150, 151-2, 152, 153 Конституции Украины, на основании статей 7, 32, 35, 62, 63, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94 Закона Украины „О Конституционном Суде Украины“ Конституционный Суд Украины
решил:
1. Признать такими, что не отвечают Конституции Украины (являются неконституционными) положения:
- частей первой, третьей статьи 29 Закона Украины „О Государственном бюджете Украины на 2020 год“ от 14 ноября 2019 года № 294-IX с изменениями;
- абзаца девятого пункта 2 раздела II „Заключительные положения“ Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины „О Государственном бюджете Украины на 2020 год“» от 13 апреля 2020 года № 553-IX.
2. Положения Закона Украины „О Государственном бюджете Украины на 2020 год“ от 14 ноября 2019 года № 294-IX с изменениями, Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины „О Государственном бюджете Украины на 2020 год“» от 13 апреля 2020 года № 553-IX, признанные неконституционными, теряют силу со дня принятия Конституционным Судом Украины этого Решения.
3. Закрыть конституционное производство в деле относительно проверки на соответствие Конституции Украины (конституционность) положений подпунктов 5, 6, 7, 14 пункта 3, абзаца шестого пункта 6 постановления Кабинета Министров Украины „Об установлении карантина с целью предотвращения распространения на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2, и этапов ослабление противоэпидемических мероприятий“ от 20 мая 2020 года № 392, пунктов 10, 17 Порядка осуществления противоэпидемических мероприятий, связанных с самоизоляцией, утвержденного этим постановлением, на основании пункта 5 статьи 62 Закона Украины „О Конституционный Суд Украины“ - утрата силы актом (его отдельными положениями), в отношении которого поставлен вопрос соответствия Конституции Украины.
4. Решение Конституционного Суда Украины является обязательным, окончательным и не может быть обжаловано.
Решение Конституционного Суда Украины подлежит опубликованию в „Вестнике Конституционного Суда Украины“.
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД УКРАИНЫ
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v010p710-20#Text
